Эссе: Общая характеристика и состав федерального законодательства о противодействии коррупции

Разработка и реализация региональных программ противодействия коррупции является одним из основных инструментов противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации. Программное регулирование в данной сфере представляется достаточно эффективным в связи с тем, что обладает комплексом свойств, не характерных для нормативного и индивидуально правового регулирования. Особенностью программного регулирования является то, что оно создает возможность точечной апробации качественно новых средств в борьбе с коррупционными проявлениями. Механизмы программного регулирования, основанные на масштабном мониторинге, направленном на выявление прежде всего причин и условий существования проблемы, способствуют внедрению комплексных подходов в противодействии коррупции.

Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции на региональном уровне была поставлена в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации (в 2006 -2010 годах); фактически же региональное антикоррупционное программирование стало развиваться в субъектах Российской Федерации лишь в 2008 -2010 годах, что в значительной мере сказалось на его качестве.

Проведенное Институтом исследование показало, что в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации имеются программы противодействия коррупции: в 26 субъектах Российской Федерации они либо вообще не приняты, либо приняты, но их действие уже завершено (причем в ряде субъектов Российской Федерации окончание программ приходится на 2010 год), а обновления не производилось (Приложение 1).

В некоторых субъектах Российской Федерации, где отсутствуют программы, приняты планы мероприятий по противодействию коррупции. Вместе с тем, как показывает сравнительный анализ содержания таких планов и программ, это различные виды правовых актов. План, как правило, содержит перечень последовательных мероприятий по противодействию коррупции на установленный период времени, при этом дополнительно могут иногда закрепляться цели, задачи, объем и сроки их выполнения, а также указываются должностные лица и органы власти, ответственные за реализацию тех или иных мероприятий См., например: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 декабря 2011 г. № 1717 'О Плане противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2012 - 2013 годы' // СПС 'КонсультантПлюс'. Региональное законодательство.. В отличие от плана программа представляет собой акт комплексного регулирования, направленный на достижение целей в сфере противодействия коррупции, имеет более сложную структуру, дополнительно включает оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий, а также индикаторы их эффективности.

Таким образом, не всеми регионами для обеспечения противодействия коррупции используется такой важный механизм, как программно-целевое регулирование, позволяющее устанавливать координацию антикоррупционной деятельности всех органов власти на региональном уровне, а также осуществлять взаимодействие с институтами гражданского общества. Как показывает практика, в этих субъектах Российской Федерации не всегда осуществляется и четкое планирование антикоррупционной деятельности в отраслевых и функциональных органах исполнительной власти. Хотя иногда даже в тех субъектах Российской Федерации, в которых имеются программы противодействия коррупции, с данными программами не всегда бывают скоординированы принимаемые планы деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере Так, в Программе противодействия коррупции в Мурманской области на 2009 - 2011 годы проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Мурманской области с привлечением специализированных организаций запланировано на II полугодие 2010 г., в то время как в Плане основных мероприятий по противодействию коррупции в Мурманской области на 2008 - 2010 годы (Утвержден постановлением Губернатора Мурманской области от 16 сентября 2008 г. № 132/1-ПГ) данное мероприятие предусмотрено во втором полугодии 2008 г. При этом перечни исполнителей данных мероприятий также не совпадают в полной мере. Имеются и другие расхождения в сроках реализации мероприятий и основных исполнителях..

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаемые их высшими исполнительными органами государственной власти планы мероприятий по противодействию коррупции направлены не на конкретизацию мер по реализации программ противодействия коррупции, а на обеспечение выполнения закона субъекта Российской Федерации о противодействии коррупции. Таким образом, имеет место двойное планирование работы по противодействию коррупции, причем данные документы по сути нередко копируют друг друга.

Подобная ситуация сложилась, например, в Ставропольском крае, где наряду с краевой целевой Программой 'Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010 2014 годы' (утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. № 121-п в действует План мероприятий по реализации Закона Ставропольского края 'О противодействии коррупции в Ставропольском крае' (утв. распоряжением Правительства Ставропольского края от 14 августа 2009 г. № 264-рп). Причем оба документа включают в основном лишь главные направления работы по противодействию коррупции в субъекте Федерации, не обеспечиваемые конкретными мероприятиями.

В целях унификации общего подхода в программно-целевом регулировании противодействия коррупции рекомендуется принять соответствующую программу в каждом субъекте Российской Федерации и уже на ее основе разрабатывать конкретные планы мероприятий с учетом направления деятельности органов исполнительной власти и региональной специфики.

В отношении закрепления общих начал разработки и принятия региональных антикоррупционных программ нет единого подхода. Так, на территории одних субъектов Российской Федерации антикоррупционные программы утверждались и/или утверждаются региональным законом (например, Калужская область).

В других субъектах Российской Федерации антикоррупционные программы утверждаются нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В качестве таковых выступают указы главы субъекта Российской Федерации (например, Владимирская, Омская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Пермский край), его постановления (например, Волгоградская область) либо распоряжения (например, Томская, Ивановская, Костромская, Тульская, Иркутская области).

В третьих (большая часть субъектов Российской Федерации) - антикоррупционные программы утверждаются нормативными правовыми актами регионального правительства - постановлениями (например, Архангельская, Московская, Орловская, Ярославская, Вологодская области) и распоряжениями (например, Рязанская, Тюменская области).

Таким образом, правовое регулирование противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации осуществляется посредством различных правовых актов: законов, указов и распоряжений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, постановлений и распоряжений исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В результате установление мероприятий по противодействию коррупции осуществляется актами, различающимися по юридической силе, объему регулирования, степени детализации содержания. В то же время следует отметить, что в соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также сроки их реализации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим использование различных видов актов для утверждения программ противодействия коррупции не всегда отвечает требованиям указанной нормы. В то же время, как показало проведенное Институтом исследование правового регулирования антикоррупционного программирования в субъектах Российской Федерации, утверждение антикоррупционных региональных программ различными по юридической силе правовыми актами не отражается на содержательных аспектах антикоррупционных программ.

В Ульяновской области антикоррупционная программа является видом целевой программы и принимается как нормативный правовой акт самостоятельно или в составе комплексной программы профилактики правонарушений. Согласно Закону от 05 июня 2007 г. № 77-30

'О противодействии коррупции в Ульяновской области' в регионе реализуются областные и ведомственные антикоррупционные программы. Разработка антикоррупционной программы области осуществляется Правительством области, ведомственные антикоррупционные программы разрабатываются министерствами и иными органами исполнительной власти области.

Согласно Закону от 04 мая 2006 г. № 34-ЗРТ 'О противодействии коррупции в Республике Татарстан' заказчиком антикоррупционной программы является Кабинет министров Республики. Разработка проекта антикоррупционной программы осуществляется на основе открытого конкурса и финансируется из республиканского бюджета. Проект, победивший в конкурсе, публикуется в официальных средствах массовой информации. Доработка официального проекта антикоррупционной программы Республики осуществляется экспертной группой, образуемой при специальном государственном органе по реализации антикоррупционной политики Республики. При доработке официального проекта учитываются предложения и рекомендации, высказанные участниками открытого обсуждения.

Ведомственные антикоррупционные программы разрабатываются министерствами и ведомствами Татарстана. Порядок разработки и финансирования проектов антикоррупционных программ ведомственного уровня определяется Кабинетом министров. Примерно такие же положения закрепляются в антикоррупционном Законе Республики Марий Эл См.: Закон Республики Марий Эл от 7 мая 2010 г. № 15-З 'О противодействии коррупционным проявлениям на территории Республики Марий Эл' // Марийская правда. Официальный еженедельник. 2010. № 18..

Согласно положениям Закона 'О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике' См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19 июня 2007 г. № 38-РЗ 'О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике' // Кабардино-Балкарская правда. 2007. № 185 -188. по проекту антикоррупционной программы проводятся публичные слушания. Полагаем, что порядок, предусматривающий возможность открытого обсуждения мероприятий проекта программы, в наибольшей степени способствует повышению доверия населения к региональным органам государственной власти.

Общий анализ антикоррупционных программ показывает схожесть их внутренней организации. Большинство региональных антикоррупционных программ в качестве обязательных структурных единиц содержат следующие разделы:

1) введение или преамбула;

2) совершенствование правового регулирования антикоррупционной деятельности;

3) организационно-управленческие решения по повышению эффективности реализации антикоррупционной политики;

4) информационно-пропагандистская составляющая реализации программы;

5) механизмы государственного контроля за реализацией программы;

6) ресурсное обеспечение реализации программы;

7) критерии (показатели) эффективности реализации антикоррупционной программы;

8) ожидаемые результаты реализации программы.

Во введении (преамбуле) антикоррупционных программ дается характеристика федеральных правовых актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. Кроме того, во всех региональных программах по борьбе с коррупцией идет ссылка на соответствующие региональные законы и иные правовые акты, чаще всего региональные программы по административной реформе, а также определяются ключевые задачи регионального развития, которые не могут быть достигнуты либо достижение которых в значительной степени затруднено в связи с распространенностью коррупционной деятельности.

Так, в Программе по борьбе с коррупцией Чувашской Республики указано, что коррупция в Российской Федерации достигла высокого уровня, при котором она нарушает принципы равенства и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие страны и препятствует повышению эффективности государственного управления. В антикоррупционной Программе Читинской области указано, что коррупция достигла такого уровня, когда практически полностью подорвано доверие населения к власти, затруднено экономическое развитие региона.

Во введении также дается общая оценка основным антикоррупционным мероприятиям, предусмотренным соответствующей программой по противодействию коррупции. Характеристика мероприятий заключается в определении причин разработки соответствующего мероприятия, а также целей его реализации. В некоторых региональных программах по противодействию коррупции выделяются наиболее коррупционно опасные области, требующие разработки антикоррупционных мероприятий, в частности, сфера, связанная с обеспечением государственных, муниципальных нужд через размещение на основе торгов заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, сфера, государственной гражданской и муниципальной службы. В Программе по борьбе с коррупцией Саратовской области в качестве потенциально коррупционной выделяется нормотворческая деятельность, в связи с чем особое внимание в программе уделяется экспертизе правовых актов на предмет их коррупционности. Антикоррупционная программа Воронежской области направлена на искоренение коррупции в системе исполнительных органов власти. В Астраханской области особое внимание уделяется противодействию коррупции в бюджетной сфере.

Учитывая, что указанные сферы являются типичными с точки зрения их подверженности повышенным коррупционным рискам, полагаем, что такие мероприятия должны включаться во все региональные программы противодействия коррупции.

Структура коррупции в зависимости от тех или иных особенностей (географического расположения региона, развитости отдельных отраслей экономики, особенностей населения и иных условий) в различных субъектах Российской Федерации имеет свою специфику, поэтому в программах должно акцентироваться внимание на отдельных видах коррупционно опасных сфер для данного региона. В то же время такая специфика практически не находит отражения в содержании программ.

Наиболее сложным вопросом при анализе региональных антикоррупционных программ является определение целей и задач этих организационно-правовых документов. При этом если цель - это желаемый результат для разработчиков программы, то задачи - это последовательная совокупность действий и мер, которые к определенному сроку необходимо выполнить, чтобы получить запланированный результат.

Проведенный анализ региональных антикоррупционных программ свидетельствует о том, что ими ставятся различные по содержанию и объему цели. Наиболее распространенной основной целью региональной антикоррупционной программы выступает снижение уровня коррупции - в 52 региональных программах.

Часто встречающимися являются также следующие цели:

1) обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от проявления коррупции;

2) содействие органам местного самоуправления в осуществлении антикоррупционных мер;

3) повышение уровня правовой культуры и антикоррупционного поведения населения;

4) формирование нетерпимости граждан к коррупционным действиям;

5) вовлечение институтов гражданского общества и граждан в реализацию основных направлений предупреждения коррупции;

6) формирование в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции и другие.

В отдельных региональных антикоррупционных программах дополнительные (промежуточные) цели выступают в качестве их основных задач.

В то же время встречаются цели, выполнение которых для региональных антикоррупционных программ является недостижимым или их объективно невозможно измерить и сравнить:

1) устранение причин и условий, порождающих коррупцию;

2) создание и/или совершенствование системы противодействия коррупции;

3) возмещение вреда, причиненного коррупционным поведением;

4) повышение эффективности государственного управления, повышение правовой культуры.

Необходимо отметить, что цели антикоррупционной программы в обязательном порядке должны находиться в жесткой корреляции с задачами программы, с одной стороны, и программными мероприятиями - с другой. В то же время такая корреляция имеется далеко не всегда. В региональных программах нередко наблюдается путаница в соотнесении основных задач и направленных на их реализацию программных мероприятий.